La version prononcée fait foi.
Allocution prononcée par monsieur Benoît Pelletier, ministre délégué aux Affaires intergouvernementales canadiennes et aux Affaires autochtones dans le cadre du Colloque international de la Faculté de droit et de science politique de l’Université de Rennes 1 intitulé « Les modalités de mise en œuvre de la décentralisation – étude comparée France, Belgique, Canada »
La version lue fait foi
Mesdames, Messieurs,
Permettez-moi de vous dire tout le plaisir que j’ai d’être parmi vous et de participer à ce colloque international sur les modalités de mise en œuvre de la décentralisation. À cet égard, je tiens à remercier le comité organisateur, et plus particulièrement monsieur André Braën, de l’Université d’Ottawa, ainsi que monsieur Gilles Guiheux, de l’Université de Rennes 1, de m’avoir si cordialement invité.
Je traiterai aujourd’hui du processus de décentralisation sous l’angle de sa relation inévitable avec la centralisation et du nécessaire équilibre qui doit exister, au sein de l’État fédéral canadien, entre ces deux processus. Pour ce faire, j’examinerai d’abord le concept d’équilibre qui servira à ma réflexion. Dans son sens commun1, l’équilibre désigne une égalité de forces entre deux ou plusieurs éléments qui s’opposent tout en formant un ensemble. Ce concept sous-entend l’existence d’un rapport de forces – sur le plan politique, nous pouvons parler d’un rapport de pouvoir. Il y a équilibre lorsque ce rapport de force ou de pouvoir s’avère convenable pour l’ensemble en raison de la juste répartition entre ses divers éléments. Ainsi, « équilibre » peut être synonyme de « stabilité » ou encore d’« harmonie ». Le concept implique donc une réciprocité, une synergie bipartite ou encore multipartite, qui s’éloigne totalement de toute forme d’interaction où un seul élément prescrirait son mouvement à l’ensemble.
Dans tout État démocratique, quelle que soit son organisation constitutionnelle, l’idée qu’il doit exister un équilibre entre ses composantes s’exprime par certaines prémisses. Par exemple, en Europe, dans la période qui suivit la Première Guerre mondiale, la distinction entre « État légal » et « État de droit », établie par Carré de Malberg2, désignait ce rapport indispensable entre l’organisation des pouvoirs et l’intérêt des citoyens, rapport où l’équilibre ne peut être obtenu qu’au moyen de l’État de droit, c’est-à-dire lorsque l’État assure la protection des droits des individus. Ce concept d’« État de droit » nous rappelle d’ailleurs l’une des fonctions du droit, soit la légitimation et l’organisation des pouvoirs3, fonction qui, à elle seule, mobilise l’ensemble des savoirs du droit constitutionnel. Si chaque constitution apporte sa réponse à l’important exercice de démocratie qu’est la légitimation des pouvoirs, comprise ici dans le sens d’une recherche de l’équilibre étatique, certaines distinctions quant aux caractéristiques de cet équilibre s’imposent à notre connaissance selon la forme que prendra l’État.
Ainsi en est-il entre l’État fédéral que constitue le Canada et l’État unitaire que représente la France. Le reflet comparatif entre nos deux pays doit tenir compte des rapports de pouvoir propres à chacune de nos constitutions. Au sein de l’État unitaire français, l’organisation juridique et politique est marquée du sceau de l’indivisibilité, principe fondamental édicté à l’article premier de la Constitution de 1958. Ce principe présente trois aspects, comme l’ont analysé les spécialistes français : indivisibilité de la souveraineté, indivisibilité du territoire et indivisibilité du peuple4. Tout équilibre des rapports entre l’État et les collectivités territoriales prend son sens dans les relations entre l’exercice de la libre administration des collectivités et l’exercice du pouvoir normatif du gouvernement de la République, ce qui implique une hiérarchie constitutionnelle des pouvoirs au profit de l’État. Les collectivités « ne disposent que d’une autonomie normative limitée et conditionnée5 », nous dit le regretté Louis Favoreu . Ainsi, lorsque l’équilibre d’un État unitaire prend la forme d’un processus de décentralisation, celui-ci ne conduit pas à un partage du pouvoir normatif. Les autorités des collectivités locales françaises peuvent se voir attribuer des compétences réglementaires par voie législative, mais elles ne détiennent pas un pouvoir normatif autonome6. En droit administratif québécois, nous parlons alors d’un pouvoir délégué7.
Dans le cas de la fédération canadienne, il ne peut être question d’une délégation de pouvoirs de l’État fédéral vers les entités fédérées comme principe fédératif. Les provinces ne sont pas « des corps délégués8 ». La Loi constitutionnelle de 1867 leur confère, dans leur sphère respective, une souveraineté aussi pleine et entière que celle dont jouit le Parlement canadien9. La souveraineté de l’État est une et indivisible au Canada, mais son exercice est partagé entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces10. Ce partage des pouvoirs législatifs entre deux ordres de gouvernement souverains et indépendants constitue un principe fondamental du fédéralisme, comme l’a formulé le professeur Kenneth C. Wheare11. De part et d’autre, les gouvernements fédéral et provinciaux doivent pouvoir agir sans qu’il y ait subordination des uns au premier. L’équilibre fédératif se situe au cœur de ce principe. Nous ne pouvons analyser le fédéralisme canadien sans en tenir compte.
Permettez-moi maintenant d’examiner brièvement les concepts de « centralisation » et de « décentralisation », et de les définir dans un contexte fédératif. Dans l’exercice des pouvoirs que leur attribue en partage ou en exclusivité la Constitution fédérale, il s’établit certains rapports entre les deux ordres de gouvernement. Ces rapports peuvent osciller entre l’exercice d’un contrôle de l’État fédéral sur les entités fédérées, d’une part, et le partage de la gouverne de l’État entre toutes ses composantes, d’autre part. J’utiliserai le terme centralisation pour décrire les processus qui ont pour effet de concentrer l’exercice des pouvoirs législatif et exécutif entre les mains de l’appareil fédéral, que cette concentration soit prévue par la Constitution ou non. Le terme décentralisation, à l’opposé, servira à décrire le processus suivant lequel est réparti, entre les deux ordres de gouvernement, l’exercice de ces mêmes pouvoirs.
Un bref regard sur les origines de la fédération canadienne et sur le contexte politique entourant sa création nous permettra de cerner le sens à donner à l’équilibre fédératif. La naissance de l’État canadien résulte d’un choix posé par des entités qui présentaient des disparités d’ordre historique, politique et culturel. Les colonies britanniques constituantes, en l’occurrence le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et le Canada-Uni, lui-même composé des entités qui allaient devenir le Québec et l’Ontario, avaient chacune leur histoire quant à leurs origines propres comme colonie, chacune leur population respective et chacune leur date de réception du droit anglais guidant le développement de leur législation12. Dans le cas du Québec, celui-ci a conservé son droit privé de tradition civiliste, non sans avoir dû résister au conquérant qui avait décidé de sa suppression13. Là n’était pas, bien sûr, le seul trait distinctif de la future province, sa population majoritairement de langue et de culture françaises, minoritaire au sein des colonies britanniques d’Amérique du Nord, de même que ses institutions et sa religion qu’elle voulait préserver, toutes ces particularités plaidaient en faveur de son adhésion à un État fédéral plutôt qu’unitaire. C’est d’ailleurs ce qui transpire clairement des débats parlementaires qui ont eu lieu au moment des négociations préfédératives. Ainsi s’exprimait George-Étienne Cartier, chef de file du Canada français et procureur général pour le Canada-Est lors des négociations sur la naissance de la fédération canadienne :
Nul autre projet n’est possible que le système fédéral. Quelques-uns ont prétendu qu’il était impossible de faire fonctionner la Confédération, par suite des différences de race et de religion; c’est tout le contraire. C’est précisément en conséquence de cette variété de races, d’intérêts locaux, que le système fédéral doit être établi et qu’il fonctionnera bien14.
Tel est le contexte de création de l’État canadien. Notre fédération est issue de la volonté d’adhérer à un modèle étatique qui tienne compte de la diversité de ses États participants. D’où le refus du modèle unitaire par les provinces constituantes. Ce refus était fondé plus particulièrement, dans le cas du Québec, sur l’expérience d’assimilation de l’Acte d’Union de 1840, où le français avait même été proscrit des institutions gouvernementales comme langue officielle.
La théorie nous rappelle que l’équilibre dans la disparité fait partie de l’essence même du fédéralisme idéal. On ne s’étonnera donc pas si les caractéristiques de la fédération canadienne reposent sur une relation qui s’est établie entre le processus de centralisation, présent dans la Constitution écrite, et le processus de décentralisation, lui aussi présent dans la Constitution écrite et, ne l’oublions pas, inhérent à la formule fédérale elle-même, lorsqu’il s’exprime dans le partage des pouvoirs gouvernementaux. Le défi, vous l’aurez deviné, consiste à atteindre un équilibre optimal entre ces processus dans le développement du fédéralisme au Canada.
Dans de nombreux écrits portant sur les systèmes fédératifs, la question de l’équilibre est jugée centrale. Les auteurs considèrent en effet que, dans ces systèmes d’organisation politique, il doit exister une certaine parité entre les ordres de gouvernement, notamment en ce qui concerne leur fonctionnement au sein du même univers fédéral15. Comment alors définir le phénomène qui s’inscrit dans un juste rapport entre centralisation et décentralisation des pouvoirs comme principe fédératif? Il est clair, a priori, que l’équilibre ne peut exister par la seule occurrence d’une constitution écrite. Il faut chercher ailleurs, en particulier dans le respect de certaines conditions essentielles, les raisons qui expliqueront qu’une fédération pourra fonctionner et évoluer sainement. J’ai relevé quatre de ces conditions essentielles.
Premièrement, il doit y avoir partage équilibré des compétences entres les deux ordres de gouvernement. Deuxièmement, les entités fédérées doivent avoir la possibilité de s’exprimer au sujet de la gouverne de la fédération, ce qui peut se réaliser par une seconde chambre fédérale dont l’action sera effective ou par une institution équivalente où les entités fédérées pourront faire valoir leur point de vue et influer, de façon réelle et positive, sur l’avenir de leur fédération. Troisièmement, des mécanismes efficaces doivent être instaurés afin de favoriser la concertation intergouvernementale dans des secteurs où la convergence s’impose entre des intérêts a priori divergents. Enfin, quatrièmement, chaque ordre de gouvernement doit disposer des ressources fiscales qui lui permettront d’assumer pleinement et adéquatement ses responsabilités, de sorte qu’aucun ne se trouve en position de dépendance financière par rapport à l’autre, ce qui se traduirait par un état de subordination.
Ces conditions sont autant de critères d’examen du fédéralisme canadien. Elles me serviront à poursuivre ma réflexion.
Selon une certaine interprétation de la réalité canadienne, notre fédération serait l’une des plus décentralisées. Une telle affirmation me semble mal fondée, à la lumière des quatre conditions que je viens d’énoncer. Ce que ces conditions nous rappellent, c’est que ni un fédéralisme centralisateur, ni une décentralisation systémique ne peuvent soutenir le fonctionnement adéquat de la fédération canadienne. La clé de ce fonctionnement réside dans un équilibre entre les multiples différences qui composent le Canada. Non seulement ces différences ont leur place au sein de la fédération canadienne, mais leur respect devrait être l’une des valeurs du fédéralisme, tout en poursuivant le but d’assurer la cohérence de l’ensemble. Voilà le défi de l’équilibre entre centralisation et décentralisation.
Présentement, le Canada n’est pas la fédération décentralisée qu’il prétend être! Les domaines d’intervention du gouvernement fédéral et les choix à la source de ces interventions le menacent grandement d’un déséquilibre centralisateur. Voyons comment s’actualise ou non chacune des conditions nécessaires à l’équilibre fédératif par l’action du gouvernement fédéral au Canada.
Première condition, il doit y avoir un partage équilibré des compétences entre les deux ordres de gouvernement. Ce partage n'existe pas par la seule Constitution. Il existe par l’actualisation quotidienne, dans l’exercice de la gouverne fédérative, de la souveraineté et de l’autonomie des membres de la fédération, ce qui requiert que chaque ordre de gouvernement n’agisse pas au détriment de l’autre en s’ingérant dans ses champs de compétence. Pourquoi insister encore sur cette distinction du partage des compétences? Parce que, dans l’exercice actuel du fédéralisme canadien, certains éléments de l’action et de l’intervention du gouvernement fédéral se rapprochent plus de la gestion d’un État unitaire que de celle d’un État fédératif. De la sorte, sous prétexte d’assurer l’intérêt national, le gouvernement fédéral prend des mesures législatives et prévoit des programmes dans des domaines qui appartiennent aux compétences des provinces. Ainsi en fut-il du dernier menu législatif (discours du Trône du 5 octobre 2004), où des domaines exclusivement de compétence provinciale firent l’objet de mesures et de programmes fédéraux : la formation de la main-d’œuvre, l’enseignement supérieur, la science et la technologie, le développement régional, les services de garde à l’enfance, les aidants naturels, les personnes âgées, les affaires municipales. L’essentiel des mesures annoncées par le gouvernement fédéral concerne des choix qui appartiennent aux provinces. Cette façon de déterminer l’intérêt national serait acceptable dans un État unitaire, mais non au Canada. L’intérêt national se définit en fonction de la responsabilité interactive de deux ordres de gouvernement qui exercent ensemble, dans le respect de leurs compétences, la gouverne de la nation. Il n’y a pas de concurrence entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces au point où le gouvernement fédéral devrait intervenir pour rétablir un équilibre perdu. La délimitation de l’exercice de l’action législative et gouvernementale en fonction de compétences respectives est une condition sine qua non du fédéralisme canadien. Lorsque les provinces agissent dans leur champ de compétence, elles n’enlèvent rien à la compétence du gouvernement fédéral.
J’ai eu l’occasion de constater que, chez certains auteurs français qui ont analysé le système canadien, l’idée d’une concurrence entre l’État fédéral canadien et ses États fédérés est présente16. Cette conception des relations intergouvernementales fédératives est influencée par l’expérience de l’État unitaire, où l’exercice de l’ensemble des compétences législatives est détenu par l’administration centrale et où une délégation de pouvoirs permet une décentralisation administrative. Je le rappelle, les provinces, dont le Québec, ne sont pas des entités déléguées, mais bien des entités fédérées. Elles participent, par leur capacité à répondre aux besoins particuliers de leurs citoyens et citoyennes, à la définition de l’intérêt national. Et cette définition n’appartient pas au seul gouvernement fédéral. Sinon, la volonté des constituants de la fédération canadienne ne serait pas respectée. S’il y a poursuite d’objectifs communs au profit de la population, par l’État fédéral et les États fédérés, cela ne signifie pas que ces objectifs doivent être déterminés uniquement par le gouvernement fédéral. Les réalités provinciales ne sont pas des particularismes régionaux hiérarchiquement subordonnés aux réalités nationales ou aux intérêts communs. Ces réalités s’expriment par une répartition nécessaire des compétences législatives, afin que la singularité de chaque province puisse s’accomplir. Le fédéral ne peut agir dans un champ de compétence provincial comme s’il s’agissait de sa compétence et il ne peut prétendre que l’intérêt du citoyen sera mieux desservi ainsi pour se justifier. La volonté des constituants de la fédération canadienne ne va pas dans ce sens. L’intérêt du citoyen est mieux desservi quand les compétences de chaque ordre de gouvernement sont constitutionnellement et équitablement exercées. Dans un tel cas, en effet, le bien commun et les finances publiques seront affectés plus efficacement et sans dédoublement.
Le développement d’une législation fédérale centralisatrice ne peut que porter atteinte au fédéralisme lui-même. Un tel développement se fonde sur une appréciation essentiellement fonctionnelle de l’évolution des rapports fédératifs, interprétation malheureusement confortée par certaines décisions de la Cour suprême du Canada17. Si la jurisprudence du Comité judiciaire du Conseil privé de Londres, celui-ci ayant agi comme cour de dernière instance pour le Canada jusqu’en 1949, a originellement reconnu l’importance du respect du partage des compétences et le caractère souverain et autonome des provinces par rapport au fédéral , le recours aux tribunaux comporte néanmoins un risque aujourd’hui. L’intervention judiciaire, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, survient la plupart du temps a posteriori, à la suite d’une mesure étatique généralement unilatérale, comme l’adoption d’une loi. Dans un tel contexte, il se peut que ce soient les initiatives unilatérales qui deviennent le moyen privilégié d’influer sur l’évolution du système fédéral canadien au détriment de processus comme la modification constitutionnelle, où la volonté de tous peut s’exprimer.
Une autre condition à respecter, qui permet de comprendre l’ampleur de la centralisation opérée présentement par les choix législatifs du gouvernement fédéral, est la participation des provinces à la gouverne de la fédération. Cette participation se réalise généralement au moyen d’une chambre haute et est souvent considérée comme nécessaire à l’existence d’un État fédéral. En l’absence d’une telle participation, la collaboration entre les deux ordres de gouvernement risque plutôt de devenir un lieu de dissension qui ne peut que profiter aux propensions centralisatrices19. Le Canada semble ici faire piètre figure par rapport à d’autres fédérations comparables. Du moins, s’il faut en croire l’un des spécialistes canadiens en droit comparé les plus connus, le professeur Ronald Watts, qui a écrit :
Si l’on fait une comparaison, force est d’admettre que le Canada est moins bien outillé pour faire face au défi contemporain de l’interdépendance que la plupart des autres fédérations. Les fédérations, un peu partout, sont parvenues à innover, notamment en se dotant d’instances fédérales-provinciales et interprovinciales, ce que les Canadiens feraient mieux d’examiner attentivement [traduction libre]20.
En ce qui touche cette voix que devraient avoir au Canada les provinces quant à la gouverne de la fédération, elle n’existe pas puisque le Sénat n’a jamais vraiment joué le rôle de Chambre des régions ou des provinces, rôle qu’il était censé jouer à l’origine, mais qu’il n’a pu assumer pour le principal motif que les sénateurs sont nommés exclusivement par le gouvernement fédéral plutôt que par les provinces elles-mêmes et principalement en fonction de leur allégeance à des partis politiques fédéraux. Cette absence des provinces à l’échelle pancanadienne a eu notamment pour effet de laisser au gouvernement fédéral le champ libre, lui permettant de se présenter à la population comme le seul garant du bien commun. Elle n’est pas étrangère à bien des frictions vécues dans les relations intergouvernementales canadiennes. Elle constitue un élément de déséquilibre qui favorise le processus de centralisation.
Ceci m’amène à poursuivre mon examen du fédéralisme canadien sous l’angle d’une troisième condition essentielle à sa vitalité : l’instauration de mécanismes efficaces afin de favoriser la concertation interprovinciale. Cette concertation est essentielle dans des secteurs où la convergence s’impose entre des intérêts divergents. Tel que l’a constaté le professeur Watts, sur ce plan aussi, le Canada est l’une des fédérations les moins bien outillées. L’absence historique d’une institution formelle interprovinciale a nui grandement à l’équilibre fédératif. Cela a permis à l’État fédéral d’imposer plus facilement ses vues, profitant de l’absence de concertation entre les États fédérés. Le manque de règles dans notre pratique intergouvernementale a trop souvent donné au gouvernement fédéral l’occasion d’imposer ses choix au détriment d’un dialogue avec l’ensemble des membres de la fédération.
Enfin, je poursuis mon examen de l’état du fédéralisme canadien à la lumière d’une dernière condition fondamentale, soit que chaque ordre de gouvernement, en étant souverain et autonome dans sa sphère respective, doit disposer des ressources fiscales lui permettant d’assumer pleinement et adéquatement ses responsabilités constitutionnelles, de sorte qu’aucun ne se trouve en position de dépendance financière par rapport à l’autre. Cette condition implique qu’il y ait adéquation entre les sources de revenus et les dépenses qui découlent des services à la population que chaque ordre de gouvernement doit assumer, bref un partage fiscal adéquat est nécessaire à l’équilibre fédératif. Or, les ressources financières sont marquées au Canada par un important déséquilibre fiscal entre les deux ordres de gouvernement. Ce déséquilibre découle de la capacité du gouvernement fédéral d’engranger des surplus financiers si considérables qu’ils lui permettent à la fois d’assumer ses responsabilités constitutionnelles, de réduire sa dette et d’envahir, avec l’argent qu’il lui reste, des domaines relevant des champs de compétence provinciaux, alors que les provinces ne peuvent occuper une assiette fiscale proportionnelle à leurs responsabilités.
Une centralisation systémique est possible en raison de ce contexte qui persiste : ainsi, le coût des programmes qui relèvent des compétences fédérales s’accroît moins vite que celui des programmes relevant des compétences provinciales, alors que, d’autre part, le gouvernement fédéral reçoit plus de la moitié des revenus autonomes au pays. La santé, l’éducation et les services sociaux ne cessent de solliciter les coffres des provinces sans que celles-ci ne disposent de l’assiette fiscale nécessaire21.
Le déséquilibre fiscal, comme je l’ai souligné, permet aussi d’alimenter le pouvoir fédéral de dépenser; en fait, ces deux phénomènes s’alimentent mutuellement. Le gouvernement fédéral prétend qu’il peut dépenser à sa guise dans les domaines provinciaux, et ce, même si ces dépenses sont assorties de conditions qui, dans les faits, viennent s’imposer à l’autre ordre de gouvernement dans sa propre gouverne. Compte tenu des responsabilités sociales accrues des États depuis l’avènement de l’État providence, les mesures de dépenses et de services à l’intention de la population en sont venues à former la majeure partie de l’activité gouvernementale fédérale, alors que ce sont les compétences provinciales qui sont pourtant les plus sollicitées par les besoins sociaux. La légitimité même d’un partage des compétences se trouve ainsi remise en question par l’action centralisatrice du gouvernement fédéral.
Au regard des quatre conditions nécessaires à l’équilibre fédératif, les pratiques gouvernementales de l’État fédéral canadien, conjuguées à l’absence d’une instance officielle permettant aux provinces de participer à la gouverne fédérale, révèlent une tendance qui favorise essentiellement un processus de centralisation. Le défi de l’équilibre peut-il être relevé en pareille situation?
Pour des raisons qu’il est seul à connaître, le gouvernement fédéral cherche à s’imposer comme unique architecte de la nation canadienne. En procédant de la sorte, il cherche à imposer une uniformité à un pays dont la force fondamentale repose exactement sur ce qu’il cherche à combattre, c’est-à-dire sa diversité et ses différences régionales et culturelles.
Afin de rétablir l’équilibre fédératif, par sa situation particulière, le Québec a non seulement un rôle prépondérant à jouer, mais aussi un devoir de leadership au sein de la fédération canadienne. Puisque les provinces sont à la base du projet fédéral, cela signifie qu’il leur revient d’abord et avant tout de suggérer un autre mouvement que celui de la centralisation comme dynamique et de donner un signal clair de leur volonté de rétablir l’équilibre dans les relations intergouvernementales canadiennes.
La création du Conseil de la fédération répond à cet objectif. Créé le 5 décembre 2003 par les provinces et les territoires, le Conseil vise principalement à combler l’absence de mécanismes efficaces afin de favoriser la concertation intergouvernementale. Cette instance interprovinciale contribuera aussi à la définition de solutions aux lacunes liées au déséquilibre fédératif actuel. Certes, le Conseil de la fédération ne peut agir sur le partage des pouvoirs entre les deux ordres de gouvernement. Par contre, en structurant davantage les rapports intergouvernementaux au moyen d’une entente multilatérale, cette nouvelle institution témoigne implicitement de l’importance des règles de fonctionnement dans une fédération. Plus fondamentalement, le Conseil vise à ramener à l’avant-plan les valeurs ayant servi de fondement à la fédération canadienne, soit le respect de la Constitution, le respect du rôle constitutionnel de chaque ordre de gouvernement et le respect de ces différences inhérentes que la fédération a pour fonction d’accueillir.
Le besoin de structurer les rapports et la nécessité de revaloriser les règles au sein du fédéralisme ont une grande importance, notamment devant l’ampleur prise peu à peu, au Canada, par un phénomène que je qualifierais d’adaptation paraconstitutionnelle. En effet, dans le contexte des difficultés liées à la révision constitutionnelle – dont la situation créée par l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 sans le consentement du Québec –, certains procédés ou phénomènes de substitution au processus officiel de modification constitutionnelle ont été amenés à prendre de l’importance.
L’adaptabilité est certes une caractéristique positive, mais ces différents procédés et phénomènes peuvent devenir problématiques s’ils se traduisent par le simple contournement des réalités constitutionnelles ou s’ils mènent à la relativisation de principes fondamentaux à la base même du système canadien de gouvernement. Il faudrait, à mon avis, que l’on se préoccupe davantage, au sein de la fédération canadienne, de ce type de risques, notamment lorsqu’il est question d’équilibre fédératif. Il importe que le partage des compétences ne soit pas dévalorisé et qu’il conserve l’autorité inhérente à son statut. Malgré une culture constitutionnelle anglaise peu développée, la nécessité pour le Canada de fonctionner sur la base d’un corpus de règles fut reconnue dès la naissance de notre fédération, d’où la rédaction d’un partage officiel des compétences. La nécessité des règles conserve aujourd’hui toute sa pertinence. La difficulté de modifier la Constitution ne diminue pas l’importance de cette dernière.
La jurisprudence constitutionnelle est un premier exemple de phénomène d’adaptation constitutionnelle. Le pouvoir des tribunaux se situe sur le plan de l’interprétation de la Constitution. Leur intervention ne participe pas du pouvoir constituant qui revient aux élus, dans le cadre des assemblées parlementaires. Mais l’interprétation judiciaire est susceptible d’effets structurants importants sur le plan constitutionnel; les décisions des tribunaux ont parfois un impact concret qui s’apparente à de la modification constitutionnelle.
On a souligné, dans notre jurisprudence, l’importance d’une interprétation dynamique du texte constitutionnel en comparant celui-ci à un arbre capable de grandir et de se développer à l’intérieur de ses limites naturelles22. Cette interprétation dynamique ou évolutive a son importance pour appuyer la pérennité et l’exhaustivité nécessaires à l’architecture constitutionnelle. Il y a cependant un risque à trop miser sur l’interprétation judiciaire pour l’actualisation du fédéralisme. L’interprétation judiciaire ne doit pas miner la certitude du texte constitutionnel ni sa capacité à encadrer l’action étatique, ni se substituer au processus de modification constitutionnelle où tous doivent rechercher le consentement des partenaires fédératifs par le jeu des concessions réciproques.
En outre, il est souhaitable qu’une préoccupation d’équilibre inspire la jurisprudence. La création de leviers juridiques trop puissants en faveur d’un ordre de gouvernement peut atteindre le fédéralisme lui-même. Cela concerne autant la définition de l’étendue des compétences que celle des grands principes de fonctionnement du partage des compétences.
Les ententes administratives entre les gouvernements constituent un autre exemple de procédé d’évolution institutionnelle en marge du processus de modification constitutionnelle. Elles peuvent être bilatérales ou multilatérales et constituent un important outil de gestion des rapports intergouvernementaux en vue d’assurer une certaine complémentarité des actions des gouvernements dans les secteurs d’intervention commune et d’éliminer le plus possible les chevauchements et dédoublements de programmes. C’est une voie très intéressante, mais qui n’autorise pas cependant à déroger à la structure fondamentale qu’est le cadre fédéral.
Je signalerai enfin la question des procédés paraconstitutionnels en des matières intrinsèquement constitutionnelles. La résolution de la Chambre des communes du Parlement fédéral sur le Québec en tant que société distincte, adoptée le 11 décembre 1995 dans les suites du référendum québécois, en est un exemple frappant. C’est là un geste unilatéral qui ne peut se substituer à une véritable reconnaissance constitutionnelle de la spécificité québécoise. Nous pouvons également citer la Loi concernant les modifications constitutionnelles, simple loi fédérale, adoptée en 1996 dans le même contexte postréférendaire et qui ne peut se substituer, pour le Québec, à une procédure de modification constitutionnelle qui soit satisfaisante.
Par ailleurs, à l’heure actuelle, diverses réflexions sont en cours, au Conseil de la fédération notamment, concernant la réforme des institutions centrales, dont le Sénat au sein du Parlement fédéral. Il importe qu’au cours de ces réflexions l’on reste pleinement conscient des éléments intangibles en ces matières, donc inatteignables par des voies paraconstitutionnelles.
Ces éléments intangibles, qui touchent souvent à des caractéristiques fondamentales du système canadien, ne peuvent se transformer sans le consentement des partenaires fédératifs. En effet, là encore peuvent se trouver des enjeux déterminants pour l’équilibre des forces de centralisation et de décentralisation.
Je terminerai en évoquant une avenue prometteuse pour relever ce défi de l’équilibre fédératif et favoriser l’expression de la spécificité québécoise, soit le fédéralisme asymétrique qui a reçu un appui important dans une récente entente intergouvernementale dans le domaine de la santé.
L’asymétrie est un hommage à la souplesse et à l’adaptabilité de la formule fédérale dans ce qu’elle a de classique et d’universel. L’asymétrie traduit l’idée voulant que le fédéralisme ne soit pas fait que d’une mise en commun de ressources, de valeurs et d'idéaux, mais qu’il repose aussi sur la diversité de ses composantes, sur la capacité de chacune d’elles de faire valoir son originalité et sur son droit intrinsèque de faire valoir sa différence. Bref, l’asymétrie est non seulement compatible avec le principe fédératif, elle lui est inhérente. En contexte fédératif, l’équilibre ne signifie pas l’égalité de traitement pour toutes les entités fédérées, mais l’adaptation aux différentes réalités de chacune. L’asymétrie, en tant que véhicule par excellence de souplesse, doit faire partie intégrante de la personnalité canadienne et s’imposer d’elle-même, ne serait-ce qu’en raison de notre histoire, de notre géographie et de nos aspirations. Dans son dernier Rapport mondial sur le développement humain, intitulé La liberté culturelle dans un monde diversifié, l’Organisation des Nations Unies fait d’ailleurs état du fait que l’asymétrie est bel et bien une caractéristique du fédéralisme canadien23. Qu’il soit question d’asymétrie constitutionnelle, financière, législative ou administrative, il s’agit d’une formule qui témoigne d’une culture de flexibilité et d’adaptabilité nécessaire au bon fonctionnement du Canada.
L’asymétrie est aussi une voie d’équilibre entre centralisation et décentralisation qui mérite d’être privilégiée plutôt que d’entretenir un fédéralisme unilatéral de confrontation. La volonté et les besoins des communautés, des régions et des autres entités politiques évoluant en système fédéral peuvent être respectés, à la condition que l’on sache faire preuve d’une certaine souplesse. L’Histoire a démontré que, loin de saper l’unité nationale et de favoriser l’éclatement des pays, l’adoption de mesures asymétriques, spéciales, permet aux entités fédérées de coexister harmonieusement avec l’autorité centrale, réduisant ainsi les tensions indues, les confrontations contre-productives, voire les demandes de sécession. Plusieurs pays fédérés d’Europe ont emprunté cette voie. À l’inverse, le conflit perpétuel entre partenaires fédératifs, les contraintes exercées par un ordre de gouvernement sur un autre et la répartition inégale du pouvoir politique et des ressources financières ont plus souvent qu’autrement entraîné de vives tensions au sein des fédérations.
Voilà pourquoi le Québec estime que non seulement l’on doit tenir compte de la différence dans l’espace canadien, mais que l’on doit en plus l’élever au rang de valeur, de façon à préserver la cohérence et la cohésion de l’ensemble, ainsi que l’intégrité du principe fédératif. Voilà le sens à donner à l’équilibre fédératif.
Conclusion
L’atteinte de cet équilibre, au Canada, demeure un défi que le Québec entend relever. S’il est un enjeu du fédéralisme canadien en ce début du XXIe siècle, ce sera celui du dialogue en vue de rendre réel pour les provinces et leur population l’équilibre nécessaire à leur pleine participation à la gouverne fédérative. Il ne suffit pas de dire que le Canada est une fédération décentralisée pour que, par magie, il le devienne. Encore faut-il une volonté. Jusqu’ici, aucune volonté ne s’est manifestée par elle-même dans l’appareil fédéral. Seuls le dialogue, la concertation des États fédérés, l’ouverture de la part de l’État fédéral et l’essor d’un fédéralisme de collaboration entre les deux ordres de gouvernement pourront modeler autrement l’avenir. Entre un processus récalcitrant et récurrent de centralisation, qui ne respecte pas l’esprit du fédéralisme canadien, et un mouvement de redéfinition des relations intergouvernementales, qui vise à ramener les principes du fédéralisme au cœur des débats, un rapport de pouvoir se dessine. S’agit-il ici, pour atteindre l’équilibre, qu’une seule partie insuffle son mouvement à l’ensemble? Ne s’agit-il pas plutôt que, de part et d’autre, une nouvelle écoute et un nouveau dialogue s’amorcent entre tous les membres de la fédération canadienne? S’il est un sens à donner à l’équilibre fédératif, je crois qu’il doit tendre vers cette nouvelle synergie.
1. Le Nouveau Petit Robert, Paris, Dictionnaires Le Robert, 2003, au mot « équilibre ».
2. Voir Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie de l’État spécialement d’après les données fournies par le droit constitutionnel français, Paris, Librairie de la société du recueil Sirey, 1920-1922, vol. 1, p. 488-493.
3. Donald Poirier, Introduction générale à la common law, 2e éd., Cowansville, Bruylant/Éditions Yvon Blais, 2000, p. 50.
4. Voir le précis publié par l’équipe du Groupe d’études et de recherche sur la justice constitutionnelle (GERJC), dont j’ai consulté la quatrième édition : Louis Favoreu, coord. et autres, Droit consitutionnel, 4e éd., Paris, Dalloz, 2001, p. 242. De nombreux précis et écrits exposent les caractéristiques du droit constitutionnel. Je donne en référence les suivants, pour ne citer que ceux-ci : Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit constitutionnel, 8e éd. corr., Paris PUF, 2001; Dominique Chagnollaud, Droit constitutionnel contemporain, 3e éd., 2 vol., Coll « Compact : Droit », Paris, Armand Colin/Dalloz, 2003; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel, 20e éd., Coll. « U : Série Droit », Paris, Armand Colin, 2003; Sophie Collinet, Droit constitutionnel, 4e éd., Coll. « Dyna’sup : Série Droit » Paris, Vuibert, 2001; Olivier Duhamer, Droit constitutionnel, 3e éd., Coll. « Point : Essais », Paris, Seuil, 2002; Claude Emeri et Christian Bidégaray, La constitution en France de 1789 à nos jours, Coll. « U : Série Droit », Paris, Armand Colin, 1997; Pierre Pactet, avec la collaboration de Ferdinand Mélin-Soucramanien, Institutions politiques, droit constitutionnel, 21e éd., Coll. « U : Droit et science politique », Paris, Armand Colin, 2003.
5. Louis Favoreu, coord., et autres, Droit constitutionnel, p. 364.
6. Louis Favoreu, coord., et autres, Droit constitutionnel, p. 424.
7. Patrice Garant, Droit administratif, 4e éd., vol. 1, Cowansville, Yvon Blais, 1996, p. 363 : « tout pouvoir de l’administration est nécessairement un pouvoir délégué ».
8. Gérard-A. Beaudoin, avec la collaboration de Pierre Thibault, Le fédéralisme au Canada, 4e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, (Collection Bleue : Série traités), p. 22; Hodge c. R., (1883-84) 9 A.C. 117.
9. Hodge c. R, précité, p. 132.
10. Henri Brun et Guy Tremblay, Droit constitutionnel, 4e éd., Cowansville, Yvon Blais, 2002, p. 93-94. 11. Les auteurs se fondent sur Switzman c. Elbling, [1954] B.R. 421, p. 430.
12. Kenneth Clinton Wheare, Federal Government, 4th ed., London/New York/Toronto, Oxford University Press, 1963, p. 10-13.
13. Desmond H. Brown, The Genesis of the Canadian Criminal Code of 1892, Toronto, University of Toronto Press, 1989, p. 43-57.
14. Québec, Le statut politique et constitutionnel du Québec : historique et évolution, Québec, Ministère du Conseil exécutif, 1999, p. 9.
15. Réal Bélanger, Richard Jones et Marc Vallières, dir., Les grands débats parlementaires, 1792-1992, Sainte-Foy, Les Presses de l’Université Laval, propos de George-Étienne Cartier, le 7 février 1865.
16. Vicki C. Jackson, « Comparative Constitutional Federalism and Transnational Judicial Discourse, (2004) 2 International Journal of Constitutional Law 1, 91-138, p. 102. Voir Maurice Croisat, « Le fédéralisme asymétrique : l’expérience canadienne », (1999) 37 Revue française de droit constitutionnel, 29-47, p. 39; Bruno Théret, « Introduction », (2003) 51 Sociétés contemporaines, « Politiques sociales et constructions fédérales des territoires politiques : quatre études de cas », 5-12, p. 11.
17. Par exemple, dans deux affaires où la théorie des dimensions nationales avait occupé une place importante dans les débats, la Cour suprême du Canada décida de valider les mesures législatives fédérales sur la base de cette théorie : RJR-MacDonald inc. c Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.
18. Hodge c. La Reine, [1883-84] 9 A.C. 117; Liquidators of the Maritime Bank of Canada c. Receiver-General of New Brunswick, [1892] A.C. 437; Attorney General of Canada c. Attorney General of Ontario, [1937] A.C. 326.
19. Henri Brun et Guy Tremblay, Droit constitutionnel, p. 411.
20. Ronald L. Watts, « Intergovernmental Councils in Federations » dans Constructive and Co-operative Federalism? 2003 (2), Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University et Institut de recherche en politiques publiques, Montréal, 1-9, p. 8-9 : Thus, in comparative terms, it must be recognized that Canada has been less well-equipped to manage the contemporary interdependence than most federations. Federations elsewhere, therefore, illustrate possible improvements, including formal federal-provincial and inter-provincial councils, which Canadians would do well to consider carefully.
21. Henri Brun et Guy Tremblay, Droit constitutionnel, p. 429-430.
22. Edwards c. A.-G. Canada, [1930] A.C. 124, p. 136.
23. Organisation des Nations Unies, La liberté culturelle dans un monde diversifié, Rapport mondial sur le développement humain, 2004.
