La version prononcée fait foi.
PRÉSENTATION DU MINISTRE RESPONSABLE DES AFFAIRES INTERGOUVERNEMENTALES CANADIENNES, DE LA FRANCOPHONIE CANADIENNE, DE L’ACCORD SUR LE COMMERCE INTÉRIEUR, DE LA RÉFORME DES INSTITUTIONS DÉMOCRATIQUES ET DE L’ACCÈS À L’INFORMATION AU SOUS-COMITÉ DU COMITÉ DES FINANCES
Tout au long de l’histoire de la fédération canadienne, la question du partage des revenus et des ressources fiscales entre les gouvernements a souvent suscité des discussions et des débats entre les partenaires fédératifs. Cela va de soi. Le partage équitable des ressources financières est un élément fondamental au bon fonctionnement de la fédération. Toutefois, depuis quelques années, une problématique, communément appelée « le déséquilibre fiscal », ébranle le fonctionnement de l’État québécois et des autres provinces et perturbe celui du fédéralisme, de telle sorte qu’il s’agit maintenant de l’enjeu le plus considérable des relations fédérales-provinciales.
J’aimerais vous faire part aujourd’hui, à titre de ministre responsable des Affaires intergouvernementales canadiennes, de mon point de vue sur cette question cruciale pour l’avenir du Québec et de la fédération canadienne. Plus particulièrement, je soulignerai un certain nombre de faits et de principes qui sont essentiels à la compréhension du phénomène du déséquilibre fiscal et qui doivent nous guider dans l’appréciation des solutions qui pourraient contribuer au règlement de cette problématique.
Mais, avant de m’engager davantage dans cette direction, j’aimerais tracer brièvement la toile de fond du déséquilibre fiscal qui existe entre le gouvernement fédéral et les provinces, déséquilibre que l’on appelle plus précisément le « déséquilibre fiscal vertical ».
Le gouvernement fédéral génère, année après année, des surplus budgétaires exorbitants, et ce, depuis bientôt dix ans, période au cours de laquelle il a fait unilatéralement des compressions draconiennes dans les paiements de transferts en matière de santé et de programmes sociaux. D’autre part, au cours de la même période, les gouvernements provinciaux ont, de façon générale, dû affronter une forte croissance des dépenses sociales et de nombreuses difficultés pour atteindre l’équilibre budgétaire. Chaque année, nombre d’entre eux sont menacés de retomber dans les affres du déficit.
La croissance rapide des revenus du gouvernement fédéral lui a permis non seulement d’assurer le fonctionnement de ses programmes habituels et de payer les intérêts sur sa dette, mais également de réduire les impôts et d’effectuer des remboursements de capital sur cette dette. De plus, comme si cela n’était pas suffisant, le gouvernement fédéral dispose de ressources excédentaires pour dépenser dans les champs de compétence des provinces. Quant à ces dernières, elles ont dû faire des miracles pour composer avec la croissance des coûts, notamment dans le domaine de la santé, largement supérieure à la croissance des revenus, ce qui les a obligées à limiter, voire à réduire, les budgets consacrés aux autres missions de l’État. Quant à la mise en oeuvre de nouveaux programmes, à l’allégement du fardeau fiscal ou au remboursement de la dette sur lesquels les provinces doivent agir, on constate que leur marge de manoeuvre est extrêmement mince. L’autonomie budgétaire et décisionnelle du Québec et des autres provinces est indéniablement la grande victime de ce dysfonctionnement structurel.
Pour compléter le survol de la situation, je tiens à rappeler que les provinces moins bien nanties font face à des difficultés accrues pour offrir des services publics de qualité comparable à des niveaux de taxation comparables. En effet, des écarts importants de capacité fiscale subsistent encore entre les provinces, en dépit de l’existence du programme de péréquation, écarts qui se sont accentués une fois le nouveau programme de péréquation mis en place – pour ne pas dire « imposé » – par le gouvernement fédéral à la conférence fédérale-provinciale-territoriale qui a eu lieu en octobre 2004. Mon collègue, le ministre Audet, démontrera comment cette situation, que l’on qualifie de « déséquilibre fiscal horizontal », touche plus particulièrement le Québec.
Évidemment, il ne suffit pas de constater que la situation budgétaire d’un gouvernement est meilleure que celle d’un autre ou qu’un gouvernement a des surplus et l’autre des déficits pour conclure automatiquement qu’il existe un problème de déséquilibre fiscal. Là n’est pas notre prétention.
Pour bien comprendre le phénomène du déséquilibre fiscal « vertical » entre le gouvernement fédéral et les provinces et en saisir les conséquences, je vous invite à considérer les cinq facteurs suivants :
Premièrement, il faut réaliser qu’il s’agit d’un problème structurel et global qui ne peut que se perpétuer.
À cet égard, une étude réalisée par le Conference Board a parfaitement établi que le déséquilibre est structurel et qu’il ira en s’aggravant si, au cours des prochaines années, rien ne vient modifier la dynamique du fédéralisme fiscal au Canada. Selon cette étude, si aucun changement de taille n’est apporté aux politiques fiscales actuelles, le gouvernement fédéral continuera d’accumuler des surplus budgétaires, tandis que les provinces et les territoires se retrouveront collectivement dans une situation déficitaire qui ne fera que s’aggraver. Le Conference Board prévoit que, d’ici 2019-2020, même la dette nette des provinces pourrait s’accroître de plus de 50 % et atteindre 400 milliards de dollars. En revanche, celle du gouvernement fédéral diminuerait de près des trois quarts.
Ce n’est pas tant la précision des données qui nous intéresse ici, mais bien la tendance lourde que les travaux du Conference Board ont mis en lumière. Tout comme ceux de la Commission sur le déséquilibre fiscal, ils confirment que le déséquilibre est non seulement structurel, mais qu’il ira en s’accroissant si rien n’est fait pour corriger la situation.
Le problème du déséquilibre fiscal a aussi un caractère global. En effet, pour apprécier l’ampleur de ses effets négatifs et la complexité de ses ramifications, il faut tenir compte d’un ensemble de facteurs, y compris tous les mécanismes de transferts fédéraux que sont la péréquation, le Transfert canadien pour la santé (TCS), le Transfert canadien pour les programmes sociaux (TCPS) et les autres transferts issus principalement de programmes liés à des ententes intergouvernementales.
Deuxièmement, il faut tenir compte du partage des responsabilités
Au-delà de la simple constatation que le gouvernement fédéral jouit de surplus budgétaires importants et que les provinces ont du mal à éviter les déficits, il convient de rappeler que le problème du déséquilibre fiscal résulte, avant tout, de ce que le premier ordre de gouvernement a trop de revenus par rapport à ses responsabilités constitutionnelles et que l’autre se trouve dans la situation inverse.
Le problème du déséquilibre fiscal ne s’apprécie pas en fonction d’une dynamique unidimensionnelle, qui serait celle d’une économie globale. Il se situe plutôt dans un contexte particulier, celui du fédéralisme canadien, et doit donc faire l’objet d’une analyse bidimensionnelle. Cet examen doit s’effectuer à la lumière de la présence de deux ordres de gouvernement, pleinement souverains dans leurs champs de compétence respectifs. L’adéquation entre la répartition des compétences de chacun et le partage de l’assiette fiscale est une condition sine qua non au bon fonctionnement de la fédération. Au Canada, le fédéralisme n’est pas qu’une théorie, un ramassis de principes, de dispositions, de documents ou de textes anciens dont l’application doit être dictée par les humeurs du gouvernement fédéral ou les aléas de l’opinion publique. Le fédéralisme canadien et les règles qui le régissent constituent plutôt une réalité qui se vit au quotidien et ils doivent être respectés rigoureusement par les différentes composantes de la fédération.
Les provinces ont des compétences et des responsabilités constitutionnelles qui leur sont propres, à l’instar du gouvernement fédéral d’ailleurs. Chacun des deux ordres de gouvernement doit avoir des revenus suffisants pour assumer convenablement ses responsabilités. Or, le gouvernement fédéral prélève chez les contribuables plus que ce qui lui est nécessaire pour financer ses activités, telles que la défense, la sécurité de la vieillesse et le remboursement de la dette fédérale.
La preuve éclatante que les revenus du gouvernement fédéral sont supérieurs à ce que requiert l’exercice de ses responsabilités constitutionnelles, c’est qu’il dépense de plus en plus d’argent dans des domaines qui relèvent de la compétence exclusive des provinces. Le dernier budget fédéral est éloquent à cet égard. Qu’il suffise de rappeler les cinq milliards annoncés pour les services de garde, les cinq milliards destinés aux municipalités et les 800 millions alloués pour des initiatives de toutes sortes dans le domaine de la santé – sommes investies sans tenir compte de l’entente conclue en septembre 2004! Ces initiatives s’ajoutent à celles qui ont été prises au cours des dernières années, notamment la création d’une panoplie de conseils, de fondations et d’instituts – comme le Conseil canadien pour la santé et le Conseil canadien de l’apprentissage – dont les mandats concernent, plus souvent qu’autrement, des domaines de compétence provinciale.
Quant aux gouvernements provinciaux, la plupart sont dans une situation inverse. Ils feront face à des pressions fiscales de plus en plus importantes au cours des prochaines années en raison notamment du vieillissement de la population et de l’impact que celui-ci aura sur les coûts du système de santé et du régime d’assurance médicaments.
Pour le gouvernement fédéral, le fait que les provinces ont globalement des revenus qui dépassent les siens démontre que le déséquilibre fiscal n’existe pas. Faire une telle affirmation, sans comparer les dépenses que les provinces et le gouvernement fédéral assument respectivement, est un sophisme. La simple comparaison du solde budgétaire net du gouvernement fédéral et du solde budgétaire net consolidé des provinces suffit à invalider cet argument émanant d’Ottawa.
Je rappellerai que les dépenses faites dans les domaines de la santé et de l’éducation accaparent actuellement plus de 60 % des revenus du Québec. Cette proportion grimpe à près de 84 % lorsqu’on ajoute les fonds consacrés au financement des activités liées à la formation professionnelle et à l’emploi, à la sécurité du revenu et à la famille (11,4 %) ainsi qu’au financement de la dette publique (12,7 %). Il est facile d’imaginer l’ampleur des difficultés qu’éprouve le gouvernement du Québec, puisqu’il lui reste 16 % de ses revenus pour accomplir ses autres missions comme la culture, l’environnement, le développement régional et l’agriculture.
Troisièmement, la capacité de payer du contribuable n’est pas illimitée
Dans le débat sur le déséquilibre fiscal, nos homologues fédéraux arguent régulièrement que ce déséquilibre n’existe pas, car les provinces ont accès pratiquement aux mêmes sources de revenus autonomes que le gouvernement canadien. Il est vrai qu’à l’exception des douanes et accises les provinces disposent essentiellement des mêmes sources de revenus qu’Ottawa. Certains ont même dit que les provinces ont toujours le loisir d’augmenter leurs impôts et leurs taxes pour engendrer plus de revenus.
Un tel argument est fallacieux. En effet, au-delà de la panoplie des mécanismes dont les gouvernements disposent pour prélever des impôts et des taxes, une vérité est incontestable : le contribuable qui paie des impôts aux deux ordres de gouvernement demeure la même et unique personne dont la capacité de payer n’est pas sans limites.
L’assiette fiscale que se partagent le fédéral et les provinces est limitée par la capacité des citoyens de payer des impôts et des taxes, sans freiner de façon importante leur consommation de biens et de services ni toucher au rendement global de l’économie. La capacité des gouvernements à taxer est également limitée, nous le savons tous, par la nécessité qu’ils ont d’agir pour maintenir une fiscalité concurrentielle par rapport à celle de nos voisins, qu’il s’agisse de provinces canadiennes ou d’États américains.
Ainsi, lorsque le gouvernement du Canada accapare, sans aucune justification, une trop grande part de l’« assiette fiscale », il le fait automatiquement au détriment de la part des provinces.
Quatrièmement, il y a le remboursement de la dette
Le fait que la dette du gouvernement fédéral soit proportionnellement plus élevée que celle des provinces ne justifie aucunement qu’il soit le seul en mesure de la réduire. Ici encore, il faut mettre un certain nombre de choses en perspective.
Il est démontré que les revenus du gouvernement fédéral sont amplement suffisants pour financer les programmes qui relèvent de sa responsabilité constitutionnelle, pour payer les intérêts sur sa dette, pour dépenser de plus en plus massivement dans des domaines de compétence provinciale et pour encaisser en fin d’année d’importants surplus qu’il peut utiliser pour réduire sa dette. Pour leur part, à l’exception de l’Alberta, les provinces n’ont presque aucune marge de manoeuvre pour réduire leur propre dette. Il est souhaitable qu’un gouvernement réduise la dette qu’il a accumulée au fil des ans, mais cela doit se faire non seulement sur le plan de l’efficacité économique, mais aussi sur celui de l’équité. En effet, tous les ordres de gouvernement au Canada doivent être en mesure d’effectuer des remboursements sur leur dette respective.
Il faut également rappeler qu’une large partie de la dette fédérale provient de ses anciens déficits. Les provinces n’ont pas à faire les frais de l’incurie passée du gouvernement fédéral et à accepter qu’il soit le seul à pouvoir réduire sa dette accumulée. Dans l’étude du Conference Board, il est démontré d’ailleurs que l’aggravation du déséquilibre fiscal résultant du fait que seul le fédéral pourrait diminuer sa dette, alors que celle des provinces augmenterait, est d’une éloquence indéniable.
Le gouvernement canadien n’invoque-t-il pas sa propre turpitude lorsqu’il affirme que le déséquilibre fiscal ne peut exister puisque la dette fédérale est proportionnellement plus élevée que celle des provinces? N’oublions pas que la dette du gouvernement fédéral a largement été contractée en raison de ses visées centralisatrices et de son utilisation abusive d’un prétendu pouvoir de dépenser dans les champs de compétence des provinces.
Cinquièmement, le déséquilibre fiscal fournit au gouvernement fédéral un puissant outil pour empiéter davantage dans les domaines de compétence provinciale
Il faut comprendre que la situation de déséquilibre fiscal, qui est sans équivoque, profite au gouvernement fédéral; elle lui donne effectivement les moyens d’exercer ce que certains appellent « son pouvoir de dépenser ». Force est de constater que celui-ci a réussi à bouleverser furtivement la formule fédérative au Canada et à dénaturer le principe voulant que chaque ordre de gouvernement demeure libre de ses choix au regard de ses compétences.
L’actuelle répartition des ressources fiscales entre les deux ordres de gouvernement a pour effet de munir le gouvernement fédéral de moyens financiers considérables comparativement aux responsabilités qu’il assume, ce qui accentue sa prédisposition à agir dans des domaines qui ne relèvent pas de ses compétences constitutionnelles. L’accroissement du déséquilibre fiscal viendrait donc accentuer le problème du pouvoir fédéral de dépenser.
La logique qui sous-tend le concept du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral est fort simple : elle postule l’existence d’une habilitation à intervenir financièrement sans égard au partage des compétences constitutionnelles. En multipliant les dépenses dans des domaines cruciaux, tels que les services sociaux, la santé, l’éducation et les municipalités, et en créant de nombreux conseils ou instituts canadiens pour s’occuper de questions qui relèvent des provinces, le gouvernement fédéral introduit des distorsions dans les choix budgétaires de celles-ci, car il privilégie certains secteurs ou certaines approches au détriment d’autres options.
Le rapport de la Commission sur le déséquilibre fiscal est clair : la capacité du gouvernement fédéral de dépenser dans les champs de compétence des provinces est directement alimentée par le déséquilibre fiscal. Par ce moyen, le gouvernement fédéral limite l’autonomie décisionnelle et budgétaire des provinces dans leurs propres champs de compétence. De plus, il importe de comprendre qu’il peut ainsi dépenser parce qu’il a à sa disposition des ressources en trop. Il vient, en quelque sorte, modifier à son avantage le partage des pouvoirs, de façon indirecte, sans avoir recours à une modification constitutionnelle en bonne et due forme.
Il est pour le moins étonnant que les porte-parole fédéraux nient d’un côté l’existence du déséquilibre fiscal et fassent de l’autre des investissements fédéraux massifs dans des champs de compétence provinciale. Ces velléités d’interventions fédérales ne sont-elles pas la preuve noir sur blanc que le gouvernement du Canada dispose de plus d’argent qu’il ne lui en faut pour s’occuper de ses propres affaires, au point où il peut maintenant aspirer à s’occuper de ce qui ne le regarde pas? Chaque fois que le gouvernement du Canada s’ingère dans un champ de compétence provinciale, parce qu’il le considère comme intéressant sur le plan stratégique ou politique, il fait la démonstration qu’il a perçu plus d’argent qu’il ne lui en fallait et, de ce fait, il confirme l’existence du déséquilibre fiscal.
Une conclusion s’impose : un nouveau partage de l’assiette fiscale et une révision des transferts fédéraux, y compris la péréquation, sont nécessaires pour que chaque gouvernement puisse être en mesure d’assumer les responsabilités qui lui incombent.
La solution : un nouveau partage des ressources fiscales
Il me paraît essentiel d’évoquer brièvement les principes qui devront guider tout exercice visant à instaurer un nouveau partage des ressources fiscales entre les gouvernements au Canada. Quels que soient les moyens que l’on puisse mettre en oeuvre pour y parvenir – transferts fédéraux accrus, transferts de points d’impôt ou modifications en profondeur des modalités d’application des programmes fédéraux de transfert telle la péréquation –, les principes suivants devront prévaloir :
Premier principe – Il doit y avoir une adéquation entre les revenus et les responsabilités constitutionnelles de chaque ordre de gouvernement, de manière à ce que chacun puisse assumer ces dernières convenablement.
Deuxième principe – Les provinces ont besoin que leurs revenus soient stables et prévisibles. Le problème du déséquilibre fiscal doit donc avoir une solution permanente et à long terme, et assurer aux provinces la prévisibilité, la stabilité et l’indépendance financière nécessaires pour leur permettre de bien assumer leurs responsabilités constitutionnelles.
Troisième principe – Il découle des deux premiers principes qu’il ne suffira pas de résoudre seulement le déséquilibre vertical entre le gouvernement fédéral et les provinces, mais qu’il faudra aussi résoudre le déséquilibre fiscal horizontal en apportant des améliorations véritables au fonctionnement du programme de péréquation.
Jusqu’ici, le gouvernement fédéral a fait l’autruche en ce qui a trait à la question du déséquilibre vertical; il a refusé toute discussion avec les provinces. Il doit maintenant abandonner cette attitude fermée et accepter d’avoir un dialogue constructif avec elles.
Les moyens de régler le déséquilibre fiscal existent, allant d’une augmentation des transferts financiers aux transferts de points d’impôt. Pour sa part, le Québec est ouvert et disposé à faire preuve d’imagination et à discuter des solutions. Il est essentiel que le gouvernement du Canada soit prêt à en faire autant.
Conclusion
En conclusion, si rien n’est fait, le déséquilibre fiscal ira en s’accroissant et le gouvernement fédéral accaparera une part de plus en plus grande des ressources fiscales au Canada. Or, une centralisation accrue des ressources fiscales ne pourrait conduire qu’à une centralisation politique qui viendrait dénaturer la formule fédérale.
En vertu de la Constitution du Canada, les deux ordres de gouvernement sont de statut égal, aucun ne devant être subordonné à l’autre. Chacun est souverain dans ses propres champs de compétence. Conséquemment, il doit avoir les ressources requises pour exercer ses responsabilités, sans avoir à recourir à l’aide financière de l’autre gouvernement ni à quémander auprès de celui-ci.
Or, en raison du déséquilibre fiscal, les provinces, financièrement menottées, se trouvent dans un état de vulnérabilité injustifié devant un gouvernement fédéral qui semble vouloir de plus en plus leur dicter ses priorités.
Au milieu des années 1950 déjà, Pierre Elliott Trudeau écrivait dans « Fédéralisme et société canadienne-française » (p. 82) que :
Si un gouvernement dispose d’une telle surabondance de revenus qu’il entreprend d’assurer la partie du bien commun qui n’est pas de sa juridiction, la présomption se crée qu’un tel gouvernement a pris plus que sa part de sa capacité taxable.
À l’évidence, le gouvernement du Canada n’a pas pris en considération cet enseignement.
Je cède maintenant la parole au ministre des Finances qui dressera un portrait clair et détaillé de ce qu’implique, dans sa réalité quotidienne pour le Québec et notre gouvernement, le problème du déséquilibre fiscal.
